Les résolutions bancaires

Lorsque les banques sont trop grandes pour faire faillite, les cadres de résolution sont entravés par l'inadéquation entre leur nature mondiale et la portée nationale des régulateurs. Cet article soutient que si une résolution à « point d'entrée unique » est efficace, elle est souvent incompatible avec les intérêts des autorités de régulation, à la fois ex ante et ex post. La prise en compte des contraintes politiques et des incitations des régulateurs nationaux implique qu'un régime de résolution crédible ne peut pas être "taille unique".
Comment les régulateurs prudentiels doivent-ils traiter les banques mondiales qui sont « trop grandes pour faire faillite » ? Beaucoup considèrent la résolution bancaire comme l'élément clé pour relever ce défi (FDIC et Banque d'Angleterre 2012, Conseil de stabilité financière 2014). L'idée principale est que les banques d'importance systémique mondiale (G-SIB) devraient émettre des « fonds propres absorbant les pertes totales » (TLAC) sous la forme de dettes à long terme subordonnées ou de capitaux propres. Ces titres seraient émis pour absorber les pertes et recapitaliser l'institution en résolution, avec une perturbation minimale des opérations de la banque et sans soutien public.
Mais à quoi devraient ressembler ces cadres de résolution ? Plus important encore, fonctionneraient-ils? Beaucoup dépend de cette question, étant donné qu'il existe actuellement une trentaine de G-SIB, avec des expositions totales égales à plus de 75 % du PIB mondial en 2014.
Mondial et local
Dans nos travaux récents (Bolton et Oehmke 2018), nous fournissons un cadre pour évaluer les principaux compromis dans la résolution transfrontalière des banques mondiales. La principale difficulté dans la conception de régimes de résolution efficaces est l'inadéquation entre leur nature mondiale et la portée nationale des régulateurs chargés de mettre en œuvre leur résolution.
Par conséquent, lors de la conception des régimes de résolution, nous devons tenir compte des contraintes politiques et des incitations des régulateurs nationaux. En nous appuyant sur un cadre basé sur les principes standards de la finance d'entreprise et de la théorie bancaire, nous montrons que la conduite d'une résolution unique de la société holding de tête du G-SIB - une résolution à point d'entrée unique (SPOE) - est efficace en principe. Il économise sur le TLAC et préserve la banque mondiale dans son ensemble.
Mais ce type de résolution globale n'est pas toujours compatible avec les intérêts des autorités nationales de régulation. Lorsque tel est le cas, la résolution d'une banque mondiale selon des lignes nationales - une résolution à plusieurs points d'entrée (MPOE) - est généralement préférable.
Ex ante et ex post
Les intérêts nationaux sont importants à la fois ex ante (lors de la mise en place d'un régime de résolution) et ex post (lorsque la résolution a lieu). D'un point de vue ex ante, une résolution SPOE globale implique généralement des transferts attendus d'une juridiction à une autre. L'organisme de réglementation de la juridiction qui est le plus susceptible d'effectuer des transferts peut s'opposer à la mise en place d'un cadre mondial de résolution SPOE. Même si une résolution globale serait efficace, les régulateurs nationaux qui se soucient davantage des résultats dans leur propre juridiction - par exemple, en raison de considérations d'économie politique - préféreraient mettre en place un régime de résolution national afin de limiter les transferts vers d'autres juridictions. Les asymétries entre les juridictions compliquent la mise en place d'un régime mondial de résolution SPOE. Celles-ci sont similaires aux défis rencontrés par les pays de l'UE lors de la mise en place d'un système de garantie des dépôts à l'échelle de l'UE.
Les difficultés ex post avec une résolution SPOE globale sont peut-être encore plus sérieuses. Les régulateurs nationaux peuvent décider de ne pas honorer leur engagement lors de la résolution. En particulier, si le transfert entre juridictions nécessaire pour mener à bien une résolution SPOE était trop important, les régulateurs nationaux empêcheraient ces transferts en cantonnant les actifs dans leur propre juridiction.
C'est le pire de tous les résultats, susceptible de provoquer une panique financière similaire à celle qui a suivi l'effondrement de Lehman Brothers en 2008. La possibilité d'une rupture ex post doit être envisagée lors de la conception des régimes de résolution. Si les régulateurs savent qu'une résolution SPOE mondiale ne serait pas compatible avec les incitations ex post, il serait alors préférable de planifier des résolutions distinctes dans différentes juridictions en utilisant une résolution MPOE.
Qu'est-ce qui détermine le type de résolution approprié ?
La réussite d'une résolution SPOE globale dépend du profil de risque et de la structure opérationnelle de la banque globale en question.
Le profil de risque de la banque est important car la taille des transferts requis lors de la résolution est fonction de la corrélation des flux de trésorerie et des valeurs des actifs de la banque dans toutes les juridictions.
La structure opérationnelle de la banque est importante car les incitations pour les régulateurs nationaux à effectuer les transferts nécessaires à la conduite d'une résolution mondiale dépendent du coût pour eux de revenir à une résolution selon des lignes nationales et de démanteler la banque.
Notre analyse montre qu'une résolution G-SIB crédible n'est pas unique. La résolution devrait tenir compte de la structure de risque d'une banque et des complémentarités opérationnelles entre les différentes juridictions. Une résolution SPOE mondiale aurait plus de chances de réussir s'il existait de grandes complémentarités opérationnelles entre les juridictions qui seraient perdues en cas de rupture par le biais d'une résolution nationale. Cette compatibilité des incitations pourrait parfois être restaurée en suivant une approche hybride, dans laquelle une partie de la TLAC de la banque serait préaffectée à une juridiction particulière avant que la résolution n'ait lieu. Un tel prépositionnement réduirait le besoin de transferts ex post, rétablissant la compatibilité des incitations, mais cela réduirait également les avantages du partage des ressources dans la résolution.
L'effet sur les incitations
Nous étudions également comment le modèle de résolution adopté (SPOE ou MPOE) affecterait les incitations au sein de la banque mondiale. Les fonds propres jouent un double rôle : les fonds propres extérieurs (ou la dette à long terme) servent de TLAC, mais les fonds propres internes sont importants pour les incitations des dirigeants de banque.
Notre modèle montre qu'une résolution SPOE mondiale affecterait les incitations pour les filiales opérationnelles de la banque mondiale de deux manières. Par rapport au MPOE, le SPOE réduirait les incitations, car les flux de trésorerie générés dans une juridiction seraient parfois transférés pour combler un trou dans l'autre juridiction. Mais étant donné que SPOE économise sur le capital absorbant les pertes, la résolution de SPOE pourrait permettre à la banque de conserver une participation interne plus importante, ce qui permettrait à la banque d'offrir des incitations plus fortes aux dirigeants affiliés. Le deuxième effet positif dominerait si les avantages de la diversification d'une résolution SPOE mondiale étaient suffisamment importants.